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张汉城镇综合开发PPP项目实践

发布时间:2021-01-08 23:47:12 阅读: 来源:捻线机厂家

2017中国新型城镇化高峰论坛

北京方程财达咨询有限公司总经理张汉

天津北方网讯:7月21日,由中共中央党校、中国建筑工程总公司联合举办的2017中国新型城镇化高峰论坛在天津滨海新区举办。北京方程财达咨询有限公司总经理张汉进行主题演讲,以下为文字实录:

尊敬的各位领导、各位来宾,大家好,非常荣幸站在咨询机构的角度跟大家分享。

我今天的题目是《城镇综合开发PPP项目实践研究》。我的研究分四个部分,分别是城镇综合开发模式的定义,城镇综合开发PPP项目的发展和城镇综合开发PPP项目实施要点以及城镇综合开发PPP项目思考与研究。

什么是城镇综合开发项目?城镇综合开发就是以土地开发利用为基础,以投融资为关键,以运营绩效为导向,对新城或者旧城技术集中连片统筹开发,是新型城镇化建设和经济结构优化发展的重要方式。城镇综合开发包括五大内容,通常城镇综合开发项目包括规划设计、土地整理投资、基础设施及公用设施建设,以及运营服务和产业的发展服务。

城镇综合开发项目往往有四大特点。

第一,投资额巨大,今天上午签约的两个项目都是200亿和300多亿。

第二,周期特别长。

第三,含子项目类型多样。一个城镇综合开发项目往往有基础设施建设,园林绿化、养老等等,涵盖多个子项。

第四,城镇综合开发的特点,特别注重城镇综合开发项目的效益。

按照业态分布来看,我们也可以把项目从基建、产业占的比重分三大块,一个偏重基建类、一个产城融合类、一个轻资产运营型。

为什么城镇综合开发要用PPP模式实施呢?我想简单回顾一下政府传统的融投资模式。第一种是政府发债,经过国发43号文,已经严格进行了约定,地方政府举债必须经过国务院批准,而且在限额之内由省级人民政府统一进行举债,市县一级政府不能进行举债,地方政府举债这条路已经进行了严格的限制。

另外一种,通过平台公司进行融投资建设,也是我们地方政府在融投资过程当中常用的模式,也是我们2014年国发43号文,也是剥离了地方政府跟融资平台之间的债务关系。融资平台不得为地方政府举债,另外,地方政府也不能够为融资平台的债务承担担保和支付义务。

第三种方式是政府购买服务,就是将一些工程项目和打包购买服务心目进行融投资建设。今年财预87号文进行了严格规定,第一只有在政府采购目录里面的才能够采用政府采购模式。另外政府采购必须先有预算,才能够做政府采购,并且设定了负面清单,就是严格禁止各类工程打包成政府购买服务项,用政府购买服务项的方式进行采购。其实87号文也是我们业内觉得国家部委说得最清楚的一个文件,国家部委原来发文也很多种含义,这么理解也可以,那么理解也可以。但是87号文说得非常清楚,列出了负面清单,严格禁止工程打包成政府购买服务项。也就是说,以前很多地方政府以政府购买服务方式做的项目现在已经不能做了,今年财政部加强了对地方政府违规融资的一个问责的力度,包括我们在5月份湖北黄石市2014年到2015年违规融资受到了问责,2017年在湖北省、重庆多地都有对地方政府违规融资的问责案例。

在传统的融投资模式限制的情况下,地方政府有很多的民生工程需要建设,而且如果政府的财政状况不是特别好的话,地方政府该怎么办?其实,地方政府现在也有一个很好的选择,就是PPP模式,为什么说PPP模式是很好的选择呢?PPP模式的一大特点,PPP模式不能够为项目公司的融资提供担保,另外一个,PPP模式需要将政府的付费按照绩效考核进行支付,PPP模式下政府的义务并不是不计入政府的债务,这也是PPP模式一个很关键的点。

从城镇综合开发项目公共产品的属性,和社会资本的平等合作和长期运营,和PPP模式天然的契合。城镇综合开发模式由于周期长,也需要PPP模式建立起政府和资本长效合作机制,这样可以实现多方利益共赢。避免社会资本只着眼于短期的利益。

下面用三个案例简单回顾一下城镇综合开发PPP模式在我们国内一个发展情况;

第一个,1999年张江技术创新区项目。我们由社会资本负责整个园区内的拆迁绿化、设施配套建设,通过政府的租金,这应该是我们这一类型项目的雏形,我个人觉得这个项目,几乎全是建设,也就是说当地区域政府一个合资公司。只能算一个简单的雏形。

第二个,固安工业园区项目。我想可能在座的领导嘉宾也听说过这个项目,这个项目是涵盖了城镇综合开发五大业态土地整理、基础设施建设、产业发展、服务所有内容基本上全部涵盖了。另外这个项目经过10年的建设和运营,已经取得了非常好的经济和社会效益。但是我个人觉得,也是个人的观点,它这个项目虽然被发改委评为示范项目,但是这个项目有两个问题;第一个问题,它的回报机制的设置跟我们的预算法相违背。第二个问题,它并不是按照我们现在国家部委整个PPP采购流程进行实施的。所以,我个人觉得,虽然被发改委评为示范项目,但是我个人觉得它并不是一个非常规范的PPP项目。

第三个,各位嘉宾领导非常熟悉,2015年出现的西安市未央区综合改造PPP项目,这个项目被我们国内第一个官方认可的城镇综合开发类的PPP项目。在这个项目之前,我们城镇综合开发类项目能不能够以PPP项目来试试,存在了很大的争议。也就是说这个项目出现基本上这种争议已经没有了。我们这个项目在整个12.6平方公里,涵盖了科教创新基地、生态园区、综合服务区等等,也包括了我们城镇综合开发的五大业态,每一种业态都是均衡的分布,这个项目也可以说是能够真正实现了我们产城结合,这个项目落地之后,在当地取得了非常好的社会影响和经济效益。这个是徐家湾综合改造项目。

随着我们城镇综合开发项目,在2015年被我们官方认可之后,我们经过2年多的时间,在全国范围内有很多的这种类型项目。截止到今年5月31日,在财政部信息平台,总共有793个城镇综合开发项目。在总投资额上占全国所有PPP投资额的10%,另外它总投资额将近1万6千亿,这就是我们地方政府对这种类型的PPP项目需求量还是非常巨大的。

城镇综合开发项目,因为难点比较多,在具体的实操过程当中,也有很多的难点,我个人总结,我们在PPP这种类型项目实操过程当中,有六大关键点需要注意。

第一,项目合作范围和内容。首先对各个项目子项进行识别,有功能产品属性才能够纳入合作范围。另外我们商业地产,地产开发是重大的范围,也就是一、二级联动在PPP上是走不通的。PPP项目子类型比较多,我们不同子类型进行分类,设计绩效和考核标准。

第二,财政承受能力论证及资金来源,因为资金需求量巨大,也是我们这种项目实施的要点,按照国家的规定,政府在每一年度,所有PPP项目支出的责任不能超过一般公共预算10%。我们这个项目投资额也不能大,有些地方政府财政稍微薄弱的话,很容易超过10%。在2015年设立徐家湾模式的时候,遇到了这个问题,当时我们跟国家部委制定相关的政策进行沟通,包括跟业内专家进行讨论,我们进行了预算和安排。将我们基础设施公共服务运营、产业发展、规划服务放入到一般公共预算支出。另外把基础设施建设,土地融投资放在政府基金性预算,保证了政府支付成本和收益。这个安排在2016年财政部91号文得到了认可。

第三,回报机制。回报机制的设置是城镇综合开发项目的难点。我们要按照我们这种城镇综合开发项目不同的子类,可以设置不同的机制,比如说政府付费和使用者付费、可行性缺口补助。

第四,绩效考核。PPP项目绩效考核是一个最关键的点,PPP项目付费的依据就是绩效考核的标准,特别是我们这类项目如何设置好绩效考核的标准。第一要分类型分子项目进行绩效考核标准的建立,把不同类型项目设置成不同绩效考核的标准。第二分阶段设绩效考核的标准。我们建设期绩效考核标准,和产业导入期和产业发展期绩效体系标准不一样的。另外我们还要设置针对这个项目整体的绩效考核的标准,站在整体区域税收增加、产业落地等方面设置绩效考核体系的标准。第三,因为这种项目周期比较长,比较复杂,我们一定要设置好绩效考核,确定好绩效考核标准的原则,为我们项目在实际执行过程当中,绩效考核标准的调整留下余地,避免以后绩效考核落不了地的情况。第四,绩效考核结果的运用,这个刚才已经说了,我们一般将整体绩效考核和各子项绩效考核标准结合进行政府付费,这样有利于引导我们投资人和社会资本站在整个项目整体利益上进行开发建设。

第五,项目融资。我们刘总在这,融资方案其实是我们这种类型PPP项目最关键一点。在我们设融资方案的时候,充分考虑到项目实施过程当中结构化融资,使我们财务模型与融资结构相匹配,现在好多PPP项目,只考虑前端的融资方案,没有考虑后端结构化融资方案。第二,针对融资期限比较长的问题,考虑引入险资,结构化融资,或者将项目分为前端性融资,相隔离进行融资。我们现在一些投资人特别关注表外融资,我们表外融资,我们可以通过一些创新的金融工具,包括资产证券化,或者通过一些战略合作,产融结合的方式实现。

第六,财税处理。不单单城镇综合开发项目需要的,也是所有PPP项目最容易忽略一个环节。我们在不同阶段要有不同财税处理的方案,比如说项目公司刚成立的时候,适用于长期股权投资的处理。还有我们在建设阶段,适用于会计准则15号,我们在融资过程当中借款适用于17号。我们针对不同地区模式财税处理的方法也是不一样的。比如说针对资产处理,BOT、ROT、BOO都有不同处理方法。

以上就是我个人总结城镇综合开发项目在具体项目实施过程当中需要关注的六大要点,由于这种类型的项目规模比较大,投资量也非常巨大,在具体实施过程当中,有很多的难点,我们方程财达咨询公司,作为国内针对该类型有非常丰富的实操经验的咨询公司,我们受财政部的委托,编写了《PPP示范案例――城镇综合开发篇》,目的就是说,对财政部示范项目进行总结,引导国内城镇综合开发项目能够规范的实施和发展。

我们方程财达联合中央党校、中建方程,成立新型城镇化课题组,我也是新型城镇化课题组的成员,共同邀请了国内顶尖政策、法律、金融和实操专家,还有和我们课题组成员共同组成了可以说是一个非常强大豪华一个编写团队,经过专家将近8个月的辛苦付出,大家在一起开了10次的闭门研讨会,这本书现在有了一个初稿,简单介绍一下书的内容。

本书分为两个部分;第一部分是案例篇,我们在财政部示范项目中,已经落地城镇综合开发项目,精选了7个案例,涵盖了片区开发、特色小镇、包括文化场馆等等具有代表性的领域,针对每一个案例,从项目的前期识别阶段,一直到我们的策划,一直到后期一个采购,都有全非常一个介绍,甚至包括我们财务测算模式,都有一个形式的介绍。在每一各案例集的后面,还有各个专家精彩的点评。这个项目哪些地方做的不好,供以后进行借鉴。

案例篇第二部分是争鸣篇,邀请专家组的成员从结构维度,对城镇综合开发项目,进行更深入的总结,为以后项目的实施提供宝贵的经验。 我也相信我们这本书是我们国内现在应该是在城镇综合开发领域非常有深度、非常有指导意义的书。由于时间精力有限,本书还有很多不足之处,我今天也特意带来了50本样书,有机会请各位领导和专家多提提宝贵意见,我们正式版大概在9月份正式出版,也希望各位领导多多支持,多多关注,我并不是过来推销我们这本书的,我也希望以后哪位领导有需要,我们也可以免费的赠送。我的分享到此结束,请各位领导多多批评、指正,谢谢各位领导!(“津云”――北方网编辑尹辰辰)

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